تخصیص ریسک در مشارکت عمومی-خصوصی: یافتن توازن درست
در مقالهای پیشین مزایا و معایب مشارکتهای عمومی-خصوصی را بررسی کردم. یک موضوع در هر دو سوی آن بحث جاری بود: ریسک. موفقیت یا شکست این مشارکتها تا حد زیادی به این بستگی دارد که ریسک میان شریک عمومی و خصوصی چگونه تقسیم شود. اگر درست تخصیص یابد، هر دو طرف انگیزه دارند پروژهای کارآمد و باکیفیت تحویل دهند. اگر نادرست تخصیص یابد، نتیجه هزینههای متورم، اختلافات، یا پروژهای است که هرگز آغاز نمیشود. پس ریسک در یک مشارکت عمومی-خصوصی واقعاً باید چگونه تخصیص یابد؟
قاعده طلایی
اصلی که مبنای تخصیص درست ریسک در این مشارکتهاست، بیانش ساده است، هرچند اجرایش همیشه ساده نیست: هر ریسک باید بر عهده طرفی باشد که بهتر از همه میتواند آن را مدیریت کند. نه طرفی که جیب پرتری دارد و نه طرفی که با فشار بیشتری از پذیرش آن میگریزد — بلکه طرفی که بیشترین توانایی را برای کنترل، کاهش یا جذب آن ریسک مشخص با کمترین هزینه دارد.
تخصیص نادرست ریسک — یعنی تحمیل آن به طرفی که موضع مذاکراتی ضعیفتری دارد — معمولاً نتیجه معکوس میدهد. شریک خصوصی که ناچار به پذیرش ریسکی خارج از کنترل خود شود، آن عدمقطعیت را در قیمت پیشنهادی خود لحاظ میکند و هزینه را برای دستگاه عمومی بالا میبرد. از سوی دیگر، اگر ریسکی به طرفی سپرده شود که توان مدیریتش را ندارد، ممکن است به شکلی بروز کند که هیچکس برایش برنامهای نداشته است.
دستههای اصلی ریسک
بیشتر ریسکهای این مشارکتها در چند دسته شناختهشده جای میگیرند:
- ریسک طراحی و ساخت — افزایش هزینه، تأخیر، یا نقص در دارایی در حال احداث. این ریسک معمولاً بهدرستی بر عهده شریک خصوصی است که بر انتخابهای طراحی و روشهای اجرا کنترل مستقیم دارد.
- ریسک بهرهبرداری — هزینه و عملکرد اداره دارایی پس از ساخت. این ریسک نیز معمولاً توسط شریک خصوصی بهتر مدیریت میشود، چراکه درآمد او اغلب به عملکردش گره خورده است.
- ریسک تقاضا یا درآمد — این خطر که میزان استفاده (ترافیک، تعداد مسافر، تردد) کمتر از پیشبینیها باشد. این مورد بحثبرانگیزتر است: شریک خصوصی میتواند بر کیفیت خدمات اثر بگذارد، اما عوامل گستردهتر اقتصادی و جمعیتی عمدتاً خارج از کنترل اوست.
- ریسک سیاسی و مقرراتی — تغییر قوانین، عقبنشینی از سیاستها، یا جابهجایی اولویتهای دولت. این ریسک بهطور طبیعی بیشتر بر عهده دستگاه عمومی است که در بهترین موقعیت برای پیشبینی و مدیریت تغییرات سیاسی و مقرراتی قرار دارد.
- ریسک فورس ماژور — رویدادهایی که واقعاً غیرقابل پیشبینیاند. این ریسکها معمولاً مشترکاند و قرارداد بهجای واگذاری کامل آن به یک طرف، سازوکارهای جبران را مشخص میکند.
خطاهای رایج در تخصیص ریسک
چند اشتباه بهطور مکرر در ساختاردهی این مشارکتها تکرار میشود:
- انتقال بیش از حد ریسک. دولتها گاهی میکوشند تا حد ممکن ریسک را به شریک خصوصی منتقل کنند، با این تصور که این کار «صرفه اقتصادی» به همراه دارد. در عمل، شرکای خصوصی برای ریسکِ غیرقابلمدیریت قیمت سنگینی میگذارند و دستگاه عمومی در نهایت بهای انتقال ریسکی را میپردازد که هیچ منفعت واقعی ایجاد نمیکند.
- ارزیابی ناکافی ریسک در آغاز کار. اگر ریسکها در مرحله امکانسنجی بهدرستی شناسایی و کمّی نشوند، بعدها به شکل اختلاف یا هزینههای پیشبینینشده سر برمیآورند.
- نگارش مبهم یا ناقص قرارداد. تخصیص ریسک دقیقاً به اندازه مواد قراردادی که آن را بیان میکنند معتبر است. ابهام در اینکه چه کسی ریسک مشخصی را بر عهده دارد، سرچشمه مطمئنی برای اختلافات آینده است.
- نادیده گرفتن اثر متقابل ریسکها. ریسکها بهندرت مستقل از یکدیگرند؛ برای نمونه، ریسک تأخیر و ریسک تأمین مالی میتوانند یکدیگر را تشدید کنند. چارچوبهای خوبِ تخصیص ریسک این تعاملات را در نظر میگیرند و هر ریسک را جداگانه بررسی نمیکنند.
گامهای عملی برای تخصیص بهتر
- ریسکها را زودهنگام و ترجیحاً در مرحله مطالعات امکانسنجی، پیش از قطعیشدن ساختار مشارکت، شناسایی و نقشهبرداری کنید.
- بهجای تکیه بر الگوهای آماده پروژههای دیگر، ارزیابی کنید که کدام طرف واقعاً میتواند هر ریسک را کنترل کند یا بر آن اثر بگذارد.
- ریسک را واقعبینانه قیمتگذاری کنید تا هر طرفی که آن را میپذیرد، جبران منصفانهای دریافت کند.
- مواد مربوط به تخصیص ریسک را با دقت تنظیم کنید و کمترین فضا را برای تفسیرهای متعارض باقی بگذارید.
- در قراردادهای بلندمدت، تخصیص ریسک را بهصورت دورهای بازنگری کنید، چراکه شرایط — و توان هر طرف در مدیریت یک ریسک معین — میتواند تغییر کند.
جمعبندی
تخصیص ریسک یک تشریفات اداری نیست؛ سازوکاری است که تعیین میکند آیا یک مشارکت عمومی-خصوصی ارزش واقعی ایجاد میکند یا صرفاً هزینهها را در لباسی دیگر جابهجا میکند. مشارکتهایی موفقاند که در آنها تخصیص ریسک بازتاب این واقعیت باشد که هر ریسک را چه کسی واقعاً میتواند مدیریت کند — و قرارداد این را چنان روشن بیان کند که همه بدانند کجا ایستادهاند.